Si un ente público (gobierno, organismo descentralizado, dependencia municipal, empresa paraestatal) requiere de una obra (reparación, mantenimiento, construcción) debe realizar un contrato con un ente privado (contratista o empresa) para que este la ejecute con dinero público. La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas del Estado de Chihuahua, en vigor desde el 1 de enero de 2019, establece tres procedimientos posibles para realizar la contratación: licitación pública, invitación a cuando menos tres contratistas y adjudicación directa.
La licitación pública es un concurso público al cual todos los entes privados tienen acceso, en teoría, si cumplen con los requisitos previstos por el ente público.
La invitación restringida es un concurso, de igual forma, aunque en este caso el ente público es quien invita a los entes privados que considera, con fundamentos, que puede suministrarle los servicios requeridos. También se puede utilizar este modelo dependiendo de los recursos disponibles para la obra.
Por último, la adjudicación directa es cuando el ente público elige a un solo ente privado porque considera que es el único que puede cumplir con los servicios que requiere. También se puede utilizar este modelo dependiendo de los recursos disponibles para la obra.
Ahora bien, cuando se concursa por un contrato en una licitación pública se debería seguir una serie de pasos que establece la Ley. Esos pasos son:
Se lanza la convocatoria
De acuerdo con la Ley, se debe publicar una convocatoria para que todos los entes privados que deseen participar conozcan, entre otras cosas, la descripción general de la obra; lugares, fechas y horarios para obtener las bases, de la junta de aclaraciones, del acto de presentación y apertura de proposiciones, y porcentajes de los anticipos.
Si las fechas de las siguientes juntas se encuentran divididas por plazos muy cortos, incluso por debajo de lo estipulado en la Ley, existe riesgo de corrupción plazos cortos.
La convocatoria se debe publicar en la página oficial de internet del ente público, en el sistema electrónico de contrataciones, en el Periódico Oficial del Estado, y al menos en uno de los periódicos de mayor circulación de la ciudad.
Empresas interesadas se preparan para participar
En este paso, las empresas deberían atender a los requisitos de la convocatoria y adquirir las bases para generar sus proyectos técnicos y económicos como propuesta para ser considerados dentro del concurso.
En este punto existe riesgo de corrupción por colusión si se encuentra evidencia de que los entes que desean participar en la licitación se ponen de acuerdo fuera de la mesa y simulan competencia.
Se ofrecen las bases de la licitación
En las bases de licitación, las cuales deben comprar las empresas que deseen participar, se especifican los requisitos. Según la Ley, las personas interesadas podrán adquirir las bases desde su publicación hasta tres días hábiles antes del acto de presentación y apertura de propuestas.
Las bases contienen, entre otros aspectos, descripción general y lugar de la obra, porcentajes de los anticipos, plazo de los trabajos, origen de los fondos con que se pagarán los trabajos, condiciones de pago, y otros requisitos legales que deben acreditar a las personas interesadas como competentes para realizar la obra.
La Ley establece que “no podrán establecerse requisitos que tengan por objeto o efecto limitar la libre participación, concurrencia y competencia económica. En ningún caso se deberán establecer requisitos o condiciones imposibles de cumplir”.
No obstante, puede existir en este punto riesgo de corrupción por concurso dirigido si las bases resultan tan complejas y específicas que solo un ente participante puede solventar todos los requisitos.
Se aclaran dudas sobre la obra, las bases o los requisitos
Existe un acto llamado junta de aclaraciones. En esta reunión (puede ser más de una si el ente convocante lo precisa) los entes concursantes pueden asistir a realizar las preguntas que necesiten para resolver sus dudas sobre la convocatoria y las bases de la licitación.
Fecha de recepción de propuestas de las empresas interesadas
Luego de haber sido entregadas las bases y aclaradas las dudas, las personas interesadas deberían presentar sus propuestas y la documentación que satisfaga los requisitos especificados en las bases.
Se evidencia riesgo de corrupción por plazos cortos si esta fecha se encuentra cercana a la de lanzamiento de la convocatoria. Puede significar que las empresas participantes fueron advertidas de la licitación, para preparar sus propuestas y documentación y entregarlas con la brevedad que se señala en la convocatoria correspondiente.
La Ley establece que “[l]a entrega de proposiciones se hará en dos sobres cerrados, en uno se presentará la propuesta técnica y en otro la propuesta económica. La documentación distinta a la propuesta técnica y económica podrá entregarse […] dentro o fuera de dichos sobres”.
Se evalúa el cumplimiento de las bases en cada propuesta
Una vez recibidos los sobres, se procede a abrir las propuestas técnicas. Si falta algún documento en esta etapa, la empresa participante no debería poder pasar a la siguiente, que es la apertura de propuestas económicas.
En este punto, existe riesgo de corrupción por concurso dirigido. Al abrir las propuestas, el ente público va rechazando todas las propuestas por cualquier motivo, por intrascendente que parezca, hasta dejar una o muy pocas opciones de participantes. Un Gobierno que busca a toda costa la causal de eliminación de las empresas concursantes, es uno que incurre en el riesgo de corrupción por concurso dirigido, pues busca eliminar a las empresas que no son parte de su acuerdo previo para simular el concurso.
El Comité de Obras del ente público que lanzó la convocatoria para la licitación debe, en teoría, analizar las propuestas que pasaron los filtros hasta este paso.
La Ley señala que “[l]as condiciones que tengan como propósito facilitar la presentación de las proposiciones y agilizar la conducción de los actos del procedimiento de licitación, así como cualquier otro requisito cuyo incumplimiento, por sí mismo, o deficiencia en su contenido no afecte la solvencia de las proposiciones, no serán objeto de evaluación, y se tendrán por no establecidas”.
Se contrata a la empresa con la mejor relación precio/calidad
De acuerdo con la Ley, el contrato se debe adjudicar al ente licitante cuya propuesta resulte solvente porque cumple “con los requisitos legales, técnicos y económicos establecidos en la convocatoria y en las bases de la licitación”.
El Comité de Obra del ente público debe emitir un fallo fundamentado y motivado. La propuesta ganadora debe asegurar las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y otros aspectos.
Este fallo se debe dar a conocer en una junta pública ante los entes licitantes.
Existe riesgo de corrupción por favoritismo en este punto, si en el fallo no parece haber evidencia sólida, fundamentos y motivos para dar el contrato a la empresa ganadora.
Se realiza la obra y se finiquita el contrato
Una vez emitido el fallo, se formaliza el contrato, se desarrolla el proyecto, y al terminar, el ente público da el porcentaje final del recurso destinado al ente contratado.
Existe riesgo de corrupción por sobrecosto cuando al final la obra termina costando más de lo que se tenía proyectado, por supuestas modificaciones o cualquier razón.
Fuera de este proceso, en las adjudicaciones directas y tras un concurso con invitación restringida, también pueden darse riesgos de corrupción. El de contratos fraccionados se puede dar cuando se otorgan varios contratos por montos pequeños a una misma empresa para evitar una licitación pública, dado que las adjudicaciones directas se pueden hacer también si la obra no rebasa un límite de costo.
Por otra parte, existe el riesgo de corrupción por empresas fantasmas. Esto se da cuando, bajo cualquier modelo de contratación, se contrata a una empresa con comportamiento irregular, donde se sospecha de la constitución de la empresa, entre otros aspectos.
En Juárez, el riesgo de corrupción más comúnmente encontrado fue el de concurso dirigido. En el 83 por ciento de las obras se eliminó al 100 por ciento de la competencia durante el concurso. En total, se simularon un total de 169 licitación públicas y tres restringidas (y de estas últimas solo fueron cinco en 2019).
Considerando todos los riesgos, aunque el Gobierno Municipal asegura que se gastaron 502 millones de pesos en contratos por licitación pública, la información oficial analizada por Plan Estratégico de Juárez en conjunto con el Instituto Mexicano para la Competitividad en su herramienta Mapeando la Corrupción da como resultado que en realidad se gastaron 470 millones de pesos en obras adjudicadas directamente, y apenas 93 millones por licitación pública.
